طی هفته‌­های اخیر طرح ساماندهی اتباع خارجی غیرمجاز که در مهر ماه 1399 در مجلس اعلام وصول شد، مورد توجه جامعه مهاجران، پژوهشگران، سیاستگذاران و اصحاب رسانه­ قرار گرفته است. آنچه بیش از همه باعث حساسیت جامعه نسبت به این طرح شد، مسأله مجازات سنگین برای اتباع خارجی غیرمجاز در ماده اول این طرح بود. اگرچه در ماده اول این طرح مجازات درجه 6 برای این اتباع مطرح شده است، اما در روزهای نخست انتشار این خبر، برخی از رسانه­‌های داخلی و خارجی و همچنین رسانه­‌های اجتماعی، بخصوص رسانه­‌های شناخته شده در میان مهاجران افغانستانی در ایران به اشتباه اعلام کردند که مجازات درجه 1 (25 سال زندان و جریمه 100 میلیون تومانی) برای این اتباع در نظر گرفته شده است. اینکه علت اعلام مجازات درجه 1 در برخی از رسانه­‌ها، حساسیت بخشی به موضوع بوده و یا اهداف دیگری پشت آن بوده است، موضوع این یادداشت نیست. هدف این یادداشت تحلیلی بر محتوای این طرح غیر کارشناسی است.

قبل از طرح اخیر مجلس، “طرح ساماندهی اتباع بیگانه” در اسفند 1394 وصول و در آبان 1395 پس از بررسی و نقد از سوی کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی به دلیل ابهام طرح، هزینه بالای اسکان تمام پناهندگان در اردوگاه­‌ها، محدود بودن محتوای طرح به مسائل اشتغال اتباع خارجی، رد شد. طرح سال 1394 به موضوع تهدید “اتباع بیگانه” برای اشتغال نیروی کار تأکید داشت و در تلاش بود تا با اعمال مجازات و سخت­‌گیری بیشتر، اولویت اشتغال را به نیروی کار ایرانی دهد. در این طرح نیز موارد غیر کارشناسی و غیر قابل اجرایی همچون ماده اول آن مطرح شده بود که اعلام می­‌داشت که پناهندگان {دارندگان کارت آمایش} تنها امکان استقرار در اردوگاه­‌های مرزی که تحت نظر وزارت کشور است را دارند. با توجه به حضور حدود 980 هزار پناهنده ثبت شده در ایران و اسکان تنها حدود 30 هزار پناهنده در 21 اردوگاه (مهمانشهر)، بدیهی است که اسکان چنین جمعیت بالایی در اردوگاه­‌ها امکان­‌پذیر نخواهد بود. در نتیجه این طرح به دلایل ذکر شده در کمیسیون مربوطه رد شد. در مجموع این یادداشت در نظر دارد تا با بررسی ابعاد و اثرات طرح ارائه شده در مجلس، به اصلاح نواقص آن و رسیدن به طرح ساماندهی دقیق‌­تر و جامع‌­تر در زمینه جلوگیری از ورود و اقامت اتباع خارجی فاقدمدرک یاری رساند. در این راستا و در جهت ارائه تصویری جامع از اتباع خارجی در ایران ابتدا به معرفی اجمالی از گروه­‌های مختلف اتباع خارجی در ایران پرداخته می­‌شود.

از مجموع حدود 20 میلیون پناهنده ثبت شده توسط کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان (UNHCR) در جهان در سال 2019، حدود پنج درصد آن‌ها (979 هزار و 400 نفر) در ایران حضور دارند. البته مدیرکل امور اتباع و مهاجرین خارجی در مصاحبه­‌ای با ایرنا در تیر ماه 1399 اعلام کرد که تعداد پناهندگان (دارندگان کارت آمایش) در ایران در حدود 800 هزار نفر است[1]. بخش عمده اتباع خارجی در ایران را اتباع افغانستانی تشکیل می‌­دهند، بطوری‌که در سرشماری سال 1395 مرکز آمار ایران، از مجموع یک میلیون و 650 هزار تبعه خارجی در ایران، یک میلیون و 580 هزار نفر را اتباع افغانستانی تشکیل می­دهند. از مجموع 980 هزار پناهنده ثبت شده نیز در حدود 951 هزار نفر را پناهندگان افغانستانی تشکیل می‌­دهند. البته در کنار پناهندگان، دو گروه دیگر از اتباع افغانستانی، شامل اتباع دارای گذرنامه (در حدود 450 هزار نفر) و همچنین اتباع فاقدمدرک در ایران زندگی می­‌کنند[2] که طرح ساماندهی ارائه شده نیز مربوط به گروه آخر است. این گروه از اتباع خارجی که تقریبا اغلب آن‌ها را اتباع افغانستانی تشکیل می­‌دهند، اجماع مشخصی بین سیاستگذاران، دانشگاهیان و رسانه­‌ها برای استفاده از عنوان مشخص برای معرفی این گروه وجود ندارد. در سال­های اخیر در ادبیات سیاستگذاران و رسانه‌­ها اغلب از عناوینی همچون غیرمجاز (Unauthorized) و غیر قانونی (Illegal) استفاده شده است و در مقابل در جامعه دانشگاهی اغلب با عناوینی چون فاقدمدرک (Undocumented) و نامتعارف (Irregular) مورد خطاب قرار گرفته‌­اند. اگرچه همه عناوین استفاده شده به معنای عدم ورود قانونی و یا اقامت بدون مدرک معتبر است اما از منظر حقوقی و یا سیاسی این عناوین تفاوت­‌هایی با هم دارند. جمعیت مهاجران فاقدمدرک در ایران مشخص نیست اما برخی از پژوهشگران و یا مسئولان تعداد آنها را بین یک تا دو میلیون تخمین می­زنند. بعلاوه در دهه 1390 از طریق انجام طرح سرشماری اتباع فاقدمدرک تلاش گردید که اقدام به شناسایی جمعیت این اتباع گردد؛ اگرچه بخش قابل توجهی از اتباع فاقدمدرک به دلایل مختلف در این طرح­‌ها شرکت نکردند. موضوع ناشناخته بودن تعداد جمعیت این گروه از اتباع خارجی در کنار عدم شناخت کافی از ویژگی­‌های جمعیتی، اقتصادی و اجتماعی-فرهنگی آن‌ها، حکمرانی و سیاستگذاری مهاجران فاقدمدرک را با چالش جدی مواجه می­‌کند.

در نگاه اول به متن طرح تهیه شده توسط 32 نماینده مجلس نکته مهمی به چشم می‌­خورد که شاید بتوان گفت همین نکته کل داستان طرح و مبهم بودن آن را نشان می‌­دهد. این طرح فاقد “مقدمه (دلایل توجیهی) است”. بعبارتی دیگر تهیه‌­کنندگان طرح دلایل توجیهی خود را برای تشریح هدف و خروجی این طرح ارائه ننموده­‌اند. از این­‌رو نمی‌­توان تحلیل کرد که قانونگذار با ارائه این طرح به دنبال چه هدفی است یا چه عواملی باعث ارائه آن شده است. اما محتوای طرح نشان می‌­دهد که هدف، سخت­‌گیری بیشتر بر اتباع خارجی غیرمجاز و نظارت بیشتر بر فعالیت اتباع مجاز (از جمله ماده 11 و تبصره آن) در کشور است. در ادامه به بررسی جوانب و اثرات اقتصادی-اجتماعی طرح بر اتباع خارجی اشاره می­‌شود؛ بدیهی است که دیگر جنبه­‌های این طرح از جمله مسأله قاچاق­بران و یا شیوه برخورد با خودروهای حامل اتباع فاقدمدرک نیز قابل تحلیل و نقد است.

توزیع اتباع خارجی در ایران براساس قوانین مناطق ممنوعه برای اقامت و تردد که از اوایل دهه 1380 اجرا شده است، تحت تأثیر قرار گرفته است. بطوری‌که از مجموع 31 استان کشور، 17 استان (شامل استان­‌های مرزی) به طور کامل، و 11 استان تا حدودی (محدودیت تعدادی از شهرستان­‌ها) برای اقامت و تردد اتباع خارجی ممنوع هستند و تنها سه استان تهران، البرز و قم بطور کامل برای اقامت و تردد آنها مجاز است. بعبارتی دیگر، اتباع خارجی کمتر در استان­‌های مرزی و استان­‌های با نرخ بیکاری بالا حضور دارند. از سوی دیگر اغلب اتباع خارجی در ایران و بخصوص اتباع فاقدمدرک در مشاغل با سطح مهارت و دستمزد پایین در ایران مشغول به کار هستند که در اغلب موارد نیروی کار ایرانی تمایلی به حضور در این مشاغل ندارد. بعلاوه با خروج نیروی کار اتباع خارجی، فرایند تولید در برخی از مشاغل و خدمات دچار اختلال می­‌گردد که نمونه آن مشاغل مرتبط با خدمات شهری یا خوشه­‌های سنگ است. در نتیجه ارائه هر گونه طرح در زمینه اتباع خارجی مستلزم توجه به ابعاد اقتصادی آن، علی­‌الخصوص بر مشاغل وابسته به نیروی کار خارجی است.

در طرح مذکور که در تلاش برای ساماندهی اتباع خارجی غیرمجاز از نظر ورود، تردد، اقامت و اشتغال است، به مجازات افرادی که به اقامت و تردد آن‌ها کمک می­‌کنند، اشاره شده است. در این ارتباط باید به ریشه­‌های حضور مهاجران فاقدمدرک افغانستانی در کشور توجه کرد. براساس مطالعات متعدد انجام شده در دهه­‌های اخیر، جنگ و خشونت، نرخ بیکاری بالا و خشسکسالی، مهم‌ترین عوامل رانشی برای مهاجران افغانستانی مطرح شده است. از سوی دیگر عوامل جاذب در کشورهای مقصد نیز در مهاجرت و جابجایی آن‌ها تأثیرگذار بوده است که دسترسی به فرصت‌­های شغلی مهمترین آن است. برخی از محققان در چارچوب نظام تولید سرمایه‌­داری به موضوع نیروی کار مهاجر نگاه می­‌کنند، بطوری‌که این نیروی کار به دلیل موقعیت حقوقی ضعیف، دارای مزیت­‌هایی برای کارفرمایان است[3]. از این‌­رو همواره ادعا شده است که یکی از گروه­‌های ذی­نفع در حضور نیروی کار مهاجر و به خصوص مهاجر فاقدمدرک در کشور، کارفرمایان هستند که البته در سال­‌های گذشته مجازاتی برای آن‌ها به دلیل بکارگیری نیروی کار فاقدمدرک در نظر گرفته شده است. در حال حاضر جریمه بکارگیری نیروی کار فاقدمدرک و فاقد کارت کار به ازای هر روز بکارگیری بیش از 300 هزار تومان است و در صورت تکرار، مجازات حبس نیز برای کارفرما در نظر گرفته شده است. اما در ماده شش طرح ساماندهی اتباع خارجی غیرمجاز تنها مجازات مادی (جریمه تا سقف 100 میلیون ریال) و پلمپ در نظر گرفته شده است. به نظر می‌­رسد در مقایسه با دیگر ماده­‌های سختگیرانه این طرح، مجازات در نظر گرفته شده برای کارفرمایان متخلف، خفیف­تر است. مطالعات انجام شده حاکی از این است که مجازات­های کنونی برای کارفرما به دلیل بکارگیری نیروی کار غیرقانونی بازدارنده نبوده و سود بکارگیری نیروی کار مهاجر فاقدمدرک به اندازه­ای وسوسه­برانگیز است که در اغلب مواقع کارفرما حاضر به پرداخت جریمه­‌های مقرر شده است. در مجموع به نظر می­رسد شاهد یک تغییر رویکرد در طرح ارائه شده از مجازات بیشتر کارفرما به سمت مجازات بیشتر اتباع (نیروی کار) فاقدمدرک هستیم.

مسأله برخورد با مهاجران فاقدمدرک در کشور در دهه­‌های گذشته نیز مطرح بوده است و قانونگذار مجازات­‌هایی را برای چنین مهاجرانی از جمله جریمه و حتی حبس در نظر گرفته است[4]. اگرچه در سال­‌های گذشته سالانه چند هزار نفر از اتباع فاقدمدرک در کشور شناسایی و از کشور اخراج (رد مرز) شده­‌اند اما به نظر می­رسد حتی در صورت تکرار حضور در ایران بدون داشتن مجوزهای لازم، مجازات حبس برای آنها صادر نمی­‌شود. در نتیجه پس از شناسایی این اتباع، فرایند خروج آنها از کشور آغاز می­‌گردد. از اینرو مجازات حبس به دلیل هزینه‌­های بالای نگهداری این افراد در زندان­‌ها و جزای نقدی نیز به دلیل عدم توانایی اغلب اتباع فاقدمدرک برای پرداخت آن، کمتر قابلیت اجرایی شدن را خواهند داشت. اما جدای از قابلیت اجرا نمودن مجازات، طرح مجازات برای اتباع فاقدمدرک که اغلب در وضعیت اضطراب ناشی از دستگیری زندگی می­‌کنند، باعث افزایش فشارهای روانی بر آنها می­‌گردد. بعلاوه بخشی از اتباع فاقدمدرک در کشور همراه با خانواده­‌های خود زندگی می­‌کنند که در صورت اخراج سرپرست خانوار، این موضوع دارای آثار منفی اجتماعی برای این خانوارها خواهد بود و از سوی دیگر در اغلب موارد باعث مهاجرت مجدد تبعه اخراج شده به کشور برای پیوستن به خانواده خواهد شد. همچنین افزایش هزینه­‌های حضور اتباع خارجی فاقدمدرک از قبیل کنترل بیشتر مرزها، اعمال مجازات بیشتر برای مهاجر و قاچاق­بر، و غیره منجر به افزایش مدت زمان حضور مهاجر فاقدمدرک در کشور خواهد شد؛ به بیان دیگر اگر میانگین حضور مهاجر فاقدمدرک در کشور چند ماه باشد با افزایش هزینه‌­های حضور آنها در کشور (افزایش هزینه قاچاق­بر، ترس از دستگیر شدن و غیره)، میانگین زمان اقامت آن‌ها به چند سال افزایش خواهد یافت.

طرح مذکور علاوه بر اتباع خارجی فاقدمدرک، اتباع دارای مدرک را نیز تحت تأثیر قرار می­‌دهد. ماده­‌های 4، 5 و تبصره ماده 11 به طور مستقیم به اتباع دارای مدرک اشاره دارد. ماده 4 به موضوع مجازات برای کمک به اقامت و تردد اتباع فاقدمدرک پرداخته است: “هر کس با انجام اقداماتی از قبیل تامین محل سکونت یا جابجایی اتباع غیرمجاز، اقامت یا تردد اتباع را تسهیل کند به مجازات درجه ۵ و ضبط اموال و درآمدهای ناشی از جرم محکوم می‌­شود”. از آنجائی‌که فرایند مهاجرت اتباع فاقدمدرک افغانستانی به ایران از طریق شبکه­‌های اجتماعی آنها در ایران از جمله تسهیل اقامت و یا یافتن شغل از طریق اقوام و دوستان آنها در ایران انجام می­‌گیرد، اعمال این مجازات بخش عمده اتباع دارای مدرک (بخصوص پناهندگان) را متأثر خواهد کرد. بعلاوه با توجه به این‌که مجازات در نظر گرفته شده از نوع درجه 5 است و با در نظر گرفتن ماده پنجم این طرح، امکان اخراج آن‌ها از کشور وجود خواهد داشت. ماده پنجم نیز بر اخراج مهاجران دارای مدرک و همسر و فرزندان آن‌ها در صورت ارتکاب به جرایم عمدی درجه 6 و بالاتر {درجه 1 تا 6} اشاره دارد که شامل پناهندگانی که تحت حمایت کمیساریا و کنوانسیون 1951 و پروتکل 1967 آن هستند نیز می­‌گردد. اما در ماده 11 به مسأله ضرورت اعلام صورت اموال و دارایی­‌های تحصیل شده در ایران توسط اتباع مجاز {پناهندگان} اشاره دارد. از آنجائیکه بیش از چهار دهه از حضور پناهندگان افغانستانی در ایران می­‌گذرد، بخشی از این مهاجران اقدام به خرید اموال غیرمنقول کرده‌­اند که به دلیل منع قانونی، این خریدها به صورت قولنامه­‌ای انجام می­‌گیرد. اگرچه پناهندگان اموال غیرمنقول را به نام فرد ایرانی معتمد خود خریداری و ثبت می­‌کنند، اما در برخی از موارد شاهد این هستیم که فرد ایرانی با آگاهی از موضوع غیرقانونی بودن خرید این اموال توسط اتباع خارجی، از واگذاری اموال به تبعه خارجی سر باز زده و اقدام به کلاهبرداری می­‌نماید. حال با مجازات در نظر گرفته شده در ماده 11 (مجازات درجه 5 و ضبط اموال) بیش از پیش موقعیت حقوقی اتباع خارجی به عنوان خریدار در مقابل افراد معتمد ایرانی تضعیف شده و امکان مراجعه اتباع خارجی برای شکایت به دادگاه وجود نخواهد داشت. بعلاوه این احتمال وجود دارد که با اجرای این قانون بخشی از اتباع خارجی اقدام به فروش اموال غیرمنقول خود کرده و پول حاصل از آن را در سایر حوزه­‌های اقتصادی از جمله ارز و یا سکه سرمایه­‌گذاری کنند.

اتباع فاقدمدرک همواره به عنوان یک چالش در کشورهای مقصد مطرح هستند و دولت‌­ها در تلاش هستند تا از طریق اعمال سیاست­‌ها و در نظر گرفتن مجازات برای این افراد و همچنین قاچاق­بران مانع از حضور آن‌ها به کشور شوند. از این جهت همچون اغلب کشورهای جهان این حق برای دولت­‌ها وجود دارد تا در راستای اعمال حاکمیت و کنترل مرزها با پدیده مهاجران فاقدمدرک مقابله نمایند. اگرچه در طرح ساماندهی اتباع خارجی غیرمجاز که 32 نفر از نمایندگان مجلس آن را تهیه کرده­‌اند، ایرادات و ابهامات زیادی وجود دارد، اما ضروری است تا دولت و مجلس با سیاستگذاری و ارائه طرح­‌های کارشناسی، نسیت به ساماندهی مهاجران فاقدمدرک در کشور اقدام نمایند. البته نباید در مقابل طرح غیر کارشناسی، راهکارهای احساسی و غیر علمی ارائه داد؛ موضوعی که توسط برخی از افراد در روزهای گذشته مطرح گردید؛ بطوریکه با خلط موضوع “مهاجران” و “اتباع غیرمجاز” به یکباره، راهکار “ادغام بیشتر” به عنوان پاسخ به چالش حضور اتباع فاقدمدرک در ایران در مقابل سیاستگذار و خواننده گذاشته شد. حتی اگر فرض بر ادغام مهاجران فاقدمدرک باشد، باید به این سوال پاسخ داد که آیا طرفداران طرح ادغام، سقفی برای پذیرش مهاجران فاقدمدرک در نظر دارند و یا معتقد هستند که نباید هیچ محدودیت و کنترلی بر حضور اتباع خارجی فاقدمدرک وجود داشته باشد؟!. بدیهی است که سیاست اصلی در اغلب کشورهای مهاجرپذیر، مبتنی بر ادغام اجتماعی و اقتصادی مهاجران و البته با در نظر گرفتن ظرفیت­های داخلی آن کشورها است. اما آنچه واضح است، مسأله وضعیت قانونی اقامت اتباع خارجی در کشورهای مقصد است که تقریبا می­توان گفت در اغلب کشورهای میزبان مهاجران، گزینه ادغام ساختاری برای اتباع خارجی فاقدمدرک چه از نظر دسترسی به مشاغل و چه از نظر دسترسی به خدمات اجتماعی همچون خدمات بانکی، بیمه و غیره مطرح نمی­‌گردد؛ اگرچه در دوره شیوع ویروس کرونا به دلیل بحران ایجاد شده و به دلایل بشردوستانه، برخی کشورها با مهاجران فاقدمدرک مدارا کرده و امکان دسترسی به برخی خدمات را برای آنها فراهم کردند و یا برخی از کشورها دیپورت پناهجویانی که پاسخ منفی دریافت کرده بودند را به تعویق انداختند، اما سیاست قانونی‌­سازی حضور مهاجران فاقدمدرک در کشورهای مقصد از طریق ارائه کارت­‌های شناسایی، سوق دادن آنها به سمت انتقال وجه (رمیتنس) از مجاری قانونی و همچنین ارائه روادید کاری به نیروی کار مهاجر کشورهای همسایه (با تعریف سقف تعداد روادید برای هر سال) و تعریف مشاغل مجاز برای فعالیت نیروی کار مهاجر در زمان صدور ویزا از جمله راهکارهایی است که در سطح جهانی مورد توجه قرار گرفته است. از این­رو، موضوع ادغام ساختاری و دسترسی مهاجران، اغلب پس از مرحله قانونی‌­سازی حضور و اقامت مهاجران صورت می­گیرد. البته باید توجه داشت که در برخورد با پدیده مهاجران فاقدمدرک، بخصوص مهاجران افغانستانی با در نظر گرفتن ظرفیت­‌های کشور، همواره رویکرد انسانی و بشردوستانه را مد نظر قرار داد؛ زیرا که وضعیت ناامنی و نرخ بیکاری بالا در افغانستان، امکان تأمین زندگی را برای این مهاجران سلب کرده و بخش عمده آنها به ناچار برای تأمین هزینه­‌های زندگی و یا زنده­‌مانی به ایران پناه آورده­اند. از سوی دیگر، اگرچه جامعه جهانی وظیفه خود را در قبال کمک به افغانستان و کشورهای میزبان پناهندگان و مهاجران افغانستانی (از جمله ایران) به خوبی انجام نداده است، اما ضروری است تا با مد نظر قرار دادن ابتکاراتی همچون تقویت مراودات اقتصادی بین ایران و افغانستان از طریق ظرفیت مهاجران افغانستانی ساکن در ایران و بهره گرفتن از ظرفیت سازمان­های بین­المللی و دیگر ابتکارات ملی و فراملی نسبت به بهبود شرایط اقتصادی در افغانستان اقدام نمود تا در بلندمدت میزان ورود نیروی کار فاقدمدرک به کشور کاهش یابد. اگرچه همچون سایر کشورهای میزبان مهاجران فاقدمدرک، مبارزه با قاچاق مهاجران (موضوعی که طرح مذکور به آن پرداخته) باید مورد توجه قانونگذاران و سیاستگذاران قرار گیرد. بعلاوه هر گونه ابتکاری در زمینه جلوگیری از حضور اتباع فاقدمدرک، مستلزم نظارت بیشتر بر مرزها و مبارزه با شبکه‌­های قاچاق مهاجران است. بطور مثال ماده 121 قانون کار به موضوع صدور رواید با حق کار مشخص به اتباع خارجی اشاره کرده است، اگرچه این ماده عمدتا بر نیروی کار ماهر خارجی اشاره دارد. حتی در صورت افزایش صدور روادید کاری (به خصوص برای نیروی کار غیرماهر خارجی در مشاغل خاص که به این نیروها نیاز دارند) به منظور قانونی‌­سازی حضور مهاجران فاقدمدرک در ایران، در صورت عدم کنترل مرزها و مبارزه با پدیده قاچاق مهاجران، مجددا شاهد حضور اتباع فاقدمدرک خواهیم بود و در نتیجه همچون روال کنونی، امکان رقابت تبعه خارجی دارای روادید با نیروی کار فاقدمدرک وجود نخواهد داشت. در نتیجه هر گونه ابتکار مبتنی بر صدور روادید برای کاهش ورود اتباع خارجی فاقدمدرک در کشور مستلزم کنترل بیشتر مرزها و مبارزه با پدیده قاچاق مهاجران است.

[1] ایرنا (تیر 1399) بیش از ۹۰ درصد هزینه ‌آموزش اتباع خارجی را دولت ایران پرداخت می‌کند. بازیابی شده در 24 آذر 1399؛ قابل دسترسی در: https://www.irna.ir/news/83830220

[2] رجوع شود به سرشماری سال 1395، مرکز آمار ایران و سالنامه مهاجرتی ایران (1399) تهیه شده در رصدخانه مهاجرت ایران.

[3] برای مطالعه بیشتر رجوع شود به: نصر اصفهانی، آرش (1398) در خانه برادر: پناهندگان افغانستانی در ایران. پژوهشگاه فرهنگ، هنر و ارتباطات. چاپ دوم، تهران.

[4] رجوع شود به: قانون مجازات عبور دهندگان اشخاص غیر مجاز از مرزهای کشور و اصلاح بعضی از مواد قانون گذرنامه و قانون ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران، مصوب سال 1367.